民主与法制社记者 陈和秋 报道

随着媒体融合走向深入，全媒体传播逐渐成为主流趋势，网络视听行业蓬勃发展。为适应新发展和管理需求，国家广播电视总局近日发布《中华人民共和国广播电视法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），向社会公开征求意见。

《征求意见稿》主要包括哪些内容、有哪些亮点等，民主与法制社记者就此分别采访了中国传媒大学文化产业管理学院法治研究中心主任郑宁、中山大学互联网与治理研究中心副主任卢家银、华东政法大学传播法研究中心主任彭桂兵。

线上线下同标准

“线上线下统一管理，是《征求意见稿》的主要立法思路，反映了广电部门对网络视听节目加强监管的决心。”郑宁说。

卢家银表示，线上线下同标准并不意味着“一刀切”，而是强调网络并非法外之地。《征求意见稿》中不少内容体现了与现行其他法律的衔接，比如第十九条和《互联网信息服务管理办法》第十五条、《中华人民共和国网络安全法》第十二条的规定一致，都规定了各类媒介所必须遵守的底线。

“实际上，《征求意见稿》对新兴网络视听产业传统和传统广播电视产业同样‘关爱有加’，其立法意图在于兼顾行业监管和产业发展。”彭桂兵说。

一方面，立法者试图以广播电视法调动和激发传统广播电视产业的发展活力。卢家银介绍，当前传统广播电视产业发展衰弱迹象明显，不少地方广播电视台生存压力大、资金匮乏，以至于侵犯知识产权等现象时有发生。

另一方面，“尽管广播电视法尚未出台，但对网络音视频的管理已被纳入互联网法律法规立法体系内。制定广播电视法的一个重要意义在于对现有法律体系进行补充和调整，和当前的网络音视频节目管理方式协调统一，既保障传统广播电视不因网络音视频的强劲发展而衰弱，也不会因过度保护前者而弱化后者发展，这是此次立法的一大创新，也是一大难点。”彭桂兵说。

但彭桂兵坦言，广播电视法最终将呈现何种程度的调整，目前很难预判。此外，产业的发展不仅与立法相关，还受未来执法影响，现在下定论为时过早。

实行分类监管

实际上，当前学界与业界的讨论热点并不是网友担心的网络音视频发展受限问题，而是具体如何实现统一标准。

郑宁介绍，网络视听节目和传统的广播电视节目作为两种不同的媒体形态，目前已经形成了两套监管模式。在审查体制上，传统的电视剧采取许可制，而网络视听节目采取的是备案管理；在播出方式上，传统广播电视受频道和时段限制，可播出的节目数量有限，而网络视听节目则需要满足同一时段不同观众的多元需求，对数量和创新的要求更高，形式也更灵活。

彭桂兵表示，坚持统一底线，在此基础上展开分类管理，是当前学界、业界已达成的共识，而问题在于，具体如何进行分类规范。《征求意见稿》根据传播形态，采取二元分类管理模式，即将媒体分为传统机构媒体和自媒体两类，其中，传统机构媒体不仅包括电视台、广播站等实体机构，还包括这些机构延伸出的各个网络平台，如微信公众号、网站、App等，其内容生产主要来自机构；自媒体，如快手、今日头条等具有平台属性，以产业方式运作，其内容生产主要来自用户。

然而，在当前全媒体融合发展背景下，传统广播电台与自媒体联合日益紧密，有的媒介兼具上述两类特征，单纯以二元分类区别管理已跟不上现实发展。彭桂兵建议，在二元分类基础上，对自媒体展开进一步的分类和标准细化。

彭桂兵表示，《征求意见稿》已初步具备分类管理的思维，但还不够清晰，比如其第十三条规定：“从事广播电视节目播音、主持活动的人员，应当经国务院广播电视主管部门资格认定并取得执业证书。”

卢家银认为，这是传统的广播电台管理方式，网络主播数量更广，强制要求资格证书，不仅在操作上存在困难，还可能影响平台发展。在卢家银看来，广播电视法对此应留有余地，将对网络主播的管理交给互联网行业组织，由网信管理部门或相关部门通过对行业组织的管理进行间接规范，而不是由广电部门直接管理。

卢家银说，传媒行业还在快速发展变化中，目前的广播电视法仅是一个过渡，对短视频号等新出现的自媒体，法律首先应保证其内容不违反法律底线，而不宜进行过于细致的规定，具体的审核与管理可以暂时交予互联网平台，相关规范有待未来进一步探索。

郑宁也建议，在内容上统一标准，划好基本底线，明确禁止播出的内容。同时，在准入制度上，尊重现行有效的做法和行业发展规律，借鉴《欧盟视听媒体服务指令》和英国《数字经济法》等，实行分类监管。同时，加强事中事后监管，运用人工智能、区块链等新技术创新监管方式等。

尝试影视分级是误解

此前，《征求意见稿》第二十三条被不少网友和媒体解读为对影视分级的初步尝试。该条规定：“广播电视节目集成播放机构应当通过设立未成年人专门频率频道、未成年人专门时段、未成年人节目专区、未成年人模式等措施，建立完善未成年人保护专员、未成年人节目评估委员会等机制。”对可能影响未成年人身心健康内容的节目，“广播电视节目集成播放机构应当以显著方式进行提示并合理安排播放时间、版面。”

不过，三位受访专家学者均表示，尝试影视分级是一种误解。

“公众所说的影视分级，是指节目内容分级制度。在英美等发达国家，这一制度通常由行业组织制定并实施。”卢家银说，即便未来我国推行影视内容分级，更可能的是由政府部门推动行业组织实现这一点。

三位受访专家学者认为，《征求意见稿》第二十三条的亮点在于实现了与其他未成年人保护相关法律法规的衔接，比如呼应了《中华人民共和国未成年人保护法》中有关媒体传播领域加强未成年人保护的内容。

此外，郑宁表示，国家广电总局2019年出台的《未成年人节目管理规定》第十九条也明确，网络视听节目应当设立未成年人专区。《征求意见稿》在此基础上提出了更详细的要求，除了设立专区，还应当形成专门的播放时段，建立评估机制等，并将这些要求扩展到所有广播电视节目集成播放机构。

“其实，不少发达国家法律中也有类似规定，主要出于对未成年人这一特殊群体的保护，而不是影视分级制度。”彭桂兵说，值得注意的是，该条款使用的是“应当”这样的措辞，实际上属于宣誓性条款。

彭桂兵表示，这意味着选择哪个时间段作为未成年人专门时段、如何限制影视作品中出现的暴力内容等伦理问题，具体如何落地还要靠后续的法规，以及广电机构、平台和用户的自律来共同推动实现。

但卢家银认为，该条款在立法技术上还存在瑕疵，比如规定“防止未成年人节目出现商业化、成人化和过度娱乐化”。什么是商业化、成人化和过度娱乐化？《征求意见稿》没有明确界定，且商业化与未成年人保护并不一定冲突。他建议，该条可以明确最有利于未成年人的原则，而不宜进行过细的规定。

限制“劣迹艺人”表述不够准确

《征求意见稿》第三十二条规定，“广播电视节目主创人员因违反相关法律、法规而造成不良社会影响的，国务院广播电视主管部门可以对有关节目的播放予以必要的限制。”该规定被广泛理解为对“劣迹艺人”的限制。

彭桂兵表示，“劣迹艺人”这一表述不够准确，该条款针对的是“广播电视节目主创人员”，并不等同于艺人。他认为，这一适用范围过于宽泛，哪些人员属于主创人员，其违反了哪些法律法规需要加以限制，该条没有明确说明。

“人非圣贤，孰能无过。”郑宁表示，比起全网封杀、终身禁入，建立信用修复机制更能体现社会主义法治的温度，对社会公众也有更好的教育功能。同时，她建议，将主创人员限定在合理且必要的范围内，并通过下位法或者行业规范对“违反的法律、法规”以及“不良社会影响”予以明确。

彭桂兵认为，可以采取列举方式，进一步明确具体人员和违法情形。

此外，该条中“必要的限制”具体指什么未明确。卢家银表示，当节目主创人员违反相关法律法规，造成不良社会影响后，广电主管部门可以不对该节目颁发发行许可证。但如果在颁发许可证后，节目主创人员出现违法行为并产生恶劣影响，广电主管部门可否撤销发行许可？该条应当对此进行详细说明。

郑宁建议，对限制播放的时间应当有更清晰具体的标准，以增加行业的可预期性，“实践中，影视行业投资大，周期长，如果限制播出缺乏明确的标准，将使得整部影视剧面临无法收回投资的巨大风险，不利于行业投资和调动创作积极性，也会给经济和社会带来系统性风险。”

不建议对节目主创人员限薪

《征求意见稿》第三十一条规定：“广播电视节目主创人员的酬劳标准和配置比例，应当符合国务院广播电视主管部门和其他有关部门的规定。”

彭桂兵认为，这一条款再次体现出《征求意见稿》中对媒介分类不清晰的问题，把对传统广播电台的管理方式直接套用在网络平台上，会出现一系列不良反应。他解释，该条是基于此前国家广电总局颁布的限薪令，其在行政管理框架下，出于遏制恶性竞争等考量，对演艺人员薪资上限作出规定。

但互联网平台对人员薪资的确定更多的是市场行为，依据运营成本而制定议价标准，竞争力较强的平台出价较高，发展较弱的平台可能还达不到国家广电总局提出的薪资标准，因此不宜直接用行政手段规定薪水。

郑宁表示，政府部门更适合通过经济、税收等非行政手段或者行业自律等方式进行调控。

此外，彭桂兵表示，限薪规定会造成广播电视法与其他法律衔接不顺。比如，实践中，主播和传统广播电台签订的合同，与网络主播和平台签订的合同类型有所不同，前者是劳务合同，广播电台在薪资上有较大决定权，可以对薪资水平加以把控；后者通常是经济合同，签约双方有更多协商空间，强行规定酬劳水平，可能与《中华人民共和国合同法》产生矛盾。

卢家银表示，只要主创人员能够依法纳税，没有必要将薪资问题写入法律，否则将影响行业健康发展。一方面，对于一些题材重大的广电节目，确实需要高酬劳主创人员参与。另一方面，主创人员为规避限薪规定，可能采取其他手段变相收费，甚至出现违法行为，如偷税漏税，反而损害国家利益和公共利益，影响行业规范发展。